Земельное право будет более либеральным, хотя пока идет по пути ужесточения для органов местной власти.
В этом номере мы заканчиваем публикацию докладов на Шестом Российском муниципальном форуме (сентябрь 2006 года, см. "MB" N 5 2006).
Елена Кодина, являющаяся одним из самых авторитетных федеральных экспертов по имущественному и земельному праву, выступая на форуме, сделала обзор основных тенденций в сфере управления земельными ресурсами.
Публикуется по стенограмме и в сокращении
В СФЕРЕ законодательства, регулирующего имущественные отношения, за последние годы вроде бы сделано многое. За вторую половину срока, отпущенного нам на реформу местного самоуправления, осталось ни много ни мало разобраться с имущественными отношениями, чтобы сформировать экономическую основу местного самоуправления. Как будут законодательно развиваться земельное право и полномочия органов местной власти в этом контексте?
Частная собственность на землю впервые появилась в российском законодательстве в 1990 году. В 1991 году новое Российское государство принимает Земельный кодекс, просуществовавший до декабря 1993-го, когда на референдуме была принята новая Конституция России. Кодекс не предусматривал всех установленных Конституцией новаций, и поэтому президент был вынужден признать утратившими силу две трети норм Земельного кодекса 1991 года. Это привело к двум основным последствиям. Прежде всего в Земельном кодексе осталась норма, позволяющая органам местного самоуправления осуществлять весь объем полномочий по распоряжению земельными участками на территории муниципального образования - тогда это называлось "правом ведения".
Фактически же произошло следующее. Органы местного самоуправления с 1993 года оказались в ситуации полновластных хозяев земельных ресурсов на территории "своих" муниципальных образований. Конечно, хозяевами с оглядкой на вышестоящие органы, но тем не менее [это была власть. - В квадратных скобках даны поясняющие смысл вставки редакции] без сколько-нибудь внятных механизмов, правил и положений, необходимых для регулирования земельных правоотношений. В такой ситуации мы прожили около десяти лет до появления ныне действующей редакции Земельного кодекса.
Эта ситуация наложила определенный отпечаток и на правосознание [работников] органов местного самоуправления, и на развитие земельных правоотношений в целом. Сегодня законодателям приходится разбираться с результатами такого положения. Отсюда и негативные моменты в процессе формирования класса частных собственников на землю. Не секрет, что это наиболее коррупционно емкая сфера деятельности органов местной власти.
Поэтому сегодня законодательство [в отношении муниципальной власти] идет по пути ужесточения, по пути введения форм открытого обсуждения любого факта предоставления земельных участков. Речь прежде всего идет о требовании вынесения предоставления любого земельного участка на торги.
Итак, в 2001 году появляется новый Земельный кодекс, который, казалось бы, установил серьезную, довольно четкую систему норм и правил в области земельных правоотношений. Прошло пять лет. Осенью 2006 года появились серьезные сдвиги в развитии этой сферы права. В Госдуме России сегодня находятся четыре проекта федеральных законов, которые довольно существенно поменяют земельные правоотношения (выступление Е.А. Кодиной состоялось до принятия Госдумой России пакета поправок. - "МБ"). Рассмотрим основные предлагаемые процедуры, затрагивающие деятельность органов местного самоуправления.
Наверное, основным принципом можно назвать охрану земель. Вторая глава Земельного кодекса говорит о необходимости охраны земель, для которой создаются органы государственного контроля. При подготовке Земельного кодекса в него были встроены нормы и о муниципальном, и об общественном контроле. Фактически же весь объем полномочий по осуществлению контрольных функций сегодня находится у органов государственной власти.
Когда мы говорим о видах прав на землю, необходимо помнить о таком важном нюансе. В отличие от видов прав для иных объектов недвижимого имущества (это чаще всего собственность, аренда) в отношении земли законодатели побоялись изымать из Гражданского кодекса постоянное бессрочное пользование и пожизненное наследуемое владение' землей. Безусловно, эти виды права на землю - атавизмы, доставшиеся в наследство от СССР, где земля была общенациональным достоянием, то есть ничьей. Сегодня органам публичной власти пора избавляться от таких суррогатов права.
Отрадно, что наконец-то найдено решение. Обладателем права постоянного бессрочного пользования землей являются прежде всего юридические лица, имеющие в собственности свои здания и строения, сооружения. Но земля под ними находилась на непонятно каком виде права. Многолетняя дискуссия по вопросу определения выкупной цены для юридических лиц из права постоянного бессрочного пользования в собственность наконец завершается. Представим себе карту Российской Федерации. Когда новой Российской Федерации, являвшейся правопреемником СССР, надо было определять свое отношение к собственности на землю, все земли были просто провозглашены землями, находящимися в государственной собственности. Но, во-первых, сегодня любой юрист вам скажет, что государственная собственность как минимум делится на федеральную и региональную собственность. Во-вторых, за пятнадцать лет окреп еще один уровень власти - местное самоуправление. Другими словами, земли надо как-то разграничивать, и прежде всего между тремя уровнями публичной власти. В-третьих, на земельных участках стоят строения, здания, сооружения, находящиеся в той самой собственности юридических лиц.
Когда в начале 2000-х годов принимались решения о том, чтобы запустить разграничение собственности на землю, передачу земельных участков, находящихся на праве пожизненного наследуемого владения, в собственность граждан, передачу земельных участков, находящихся на праве пользования в собственности юридическим лицам, произошло следующее. Механизмы разграничения земель между тремя уровнями публичной власти были прописаны. Основным принципом была провозглашена бесплатная передача земель. Безусловно, с органов государственной власти и местного самоуправления никто не требует платы при оформлении в собственность. И граждане России также получили право однократно бесплатно переоформить земельный участок из права пожизненно наследуемого владения в собственность.
Единственным исключением стали юридические лица, с которыми законодатели поступили более жестко. Была установлена выкупная цена за земельные участки, которыми они пользовались в течение многих лет. Законодатели предложили переоформить их либо на праве аренды, либо на праве собственности. И в случае переоформления на праве собственности юридическое лицо обязано выплатить выкупную цену.
Все последние годы это - один из серьезнейших конфликтов развивающегося земельного права России. Наконец после длительных консультаций между органами государственной власти и крупными собственниками, прежде всего из Российского союза промышленников и предпринимателей, было найдено консолидированное решение. Предполагается, что выкупная цена составит 20 процентов от стоимости земельного участка.
Каковы должны быть действия органов местного самоуправления в этой связи? Сегодня органы самоуправления работают в режиме, когда все объекты недвижимого имущества находятся в процессе перехода от одного собственника к другому. Всем хорошо известно, что разграничение происходит между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципалитетами различного уровня - районами и входящими в них городскими и сельскими поселениями. Чтобы перевести объект из собственности одного уровня публичной власти в иной вид собственности, нужно решение либо федерального правительства, либо органов государственной власти субъекта Федерации (региональный закон или решение высшего должностного лица).
Однако на сегодняшний день в отношении органов местного самоуправления разграничение земель, которые по-прежнему находятся на праве государственной собственности, происходит без соблюдения каких-либо согласительных процедур и без принятия каких-либо решений какими-либо органами власти. Каждый из трех уровней власти - федеральный, региональный, муниципальный - вправе самостоятельно формировать свои землеустроительные дела на все земельные участки, которые, как им кажется, они могут оформить на праве своей собственности, и самостоятельно регистрировать свое право собственности.
У тех органов местного самоуправления, которые не занимаются таким разграничением, рано или поздно, как шагреневая кожа, может сократиться объем полномочий по управлению земельными участками на своей территории. Потому что, как только в органах государственной регистрации фиксируется право собственности, все полномочия автоматически переходят от органов власти к конкретному собственнику. Поэтому ситуация, о которой я уже говорила, когда органы местного самоуправления чувствуют себя полновластными хозяевами земельных ресурсов на территории муниципального образования, в самое ближайшее время может прекратиться. У муниципалитетов может сохраниться право только на те земельные участки, которые они оформят на себя на праве муниципальной собственности.
Другими словами, пришло время пересмотреть действующее земельное право в сторону либерализации всех отношений, связанных с вопросами распоряжения землей. Если в 2001-м законодатели "закрутили гайки" для органов местного самоуправления, объявив о том, что они могут предоставлять земельные участки только через проведение конкурсных процедур, заявили об усилении государственного контроля, об изменении объема полномочий органов местной власти по распоряжению земельными участками, то со следующего 2007 года процесс, полагаю, будет идти в прямо противоположном, более либеральном направлении.
Каковы принципы концепции, лежащей в основе дальнейшего развития земельных правоотношений? Наконец на законодательном уровне найдено понимание всех ветвей власти: у каждого объекта недвижимого имущества должен быть свой собственник, зафиксированный в органах государственной регистрации. Конечно, граждане зарегистрировали свое право собственности на другие объекты недвижимости (квартиры, здания и т.п.). Кроме того, что львиная доля таких объектов не зарегистрирована, давно сформирован банк данных, а все сделки совершаются с использованием процедур государственной регистрации.
С землей иная ситуация. 78 (!) процентов земель в Российской Федерации не поставлены на учет в органах государственной регистрации. Эта цифра ужасна.
Что предполагается сделать, чтобы устранить этот пробел? Прежде всего, в сентябре текущего года запущена дачная амнистия. Ее цель - регистрация права собственности граждан на те земельные участки, на которых были построены гаражи, индивидуальные жилые дома, появились сады или огороды. Зачастую речь идет о так называемом самозахвате земель, когда люди строились самостоятельно, не спрашивая разрешения. Вся процедура упрощения государственной регистрации права собственности направлена именно на создание класса юридически оформленных собственников на земельные участки.
Другими словами, закон [о дачной амнистии] стимулирует граждан на государственную регистрацию права собственности на землю. С юридическими лицами определились - как я уже говорила, путем внесения выкупной цены и последующей регистрации права собственности на земельные участки под зданиями, строениями и сооружениями. С органов федеральной, региональной и муниципальной власти законодательство полностью снимает механизмы, хоть сколько-нибудь усложняющие процедуру разграничения собственности на землю.
Итак, сегодня, как я уже говорила, каждый орган публичной власти самостоятельно оформляет земельные участки. Для всех трех основных потенциальных классов собственников на землю (граждане, юридические лица, органы публичной власти) созданы максимально льготные, максимально приемлемые условия для того, чтобы инициировать процедуру государственной регистрации права собственности на землю - соответственно, через процедуры проведения учета наших земельных участков.
Другими словами, история с правом органов местного самоуправления управлять землями, которые пока еще "ничьи" на территориях муниципальных образований, в самое ближайшее время получит свое счастливое завершение.
